Miten työnteko ja pohjimmainen köyhyysturva nivoutuvat toisiinsa Suomessa? Entä miten työkykyisen työttömän asema on eri aikoina määritelty pohjimmaisen avun piirissä?
Työttömyys ”kovana onnena” vai yksilön moraalisena vikana: 1800-luvun vastakkaiset tulkinnat
Kun vuonna 1852 säädettiin ensimmäinen maanlaajuisesti toimeenpantu köyhäinhoitolaki eli vaivaishoitoasetus, vaivaishoidon saajan ja vaivaishoitohallinnon suhde rinnastettiin palkollisen ja isännän suhteeseen. Patriarkaalisessa maatalousyhteiskunnassa paikallinen vaivaishoito toimi eräänlaisena yhteiskunnallisena isäntänä niille köyhille, jotka olivat toisen holhousta vailla. Ilman vaivaishoidolta saatua laillista asemaa paikallisyhteisössä jokainen ei-itsenäinen, maaton henkilö, jolla ei ollut isäntää ja palveluspaikkaa, voitiin tulkita irtolaiseksi. Vaivaishoitoasetus luokitteli apua anovat työkyvyn mukaan ja merkittävää oli, että työkyvyttömien ohella myös työikäiset työkykyiset saivat paikallisyhteisössään oikeuden avunsaantiin. Perusajatus oli, että työkykyisten piti tehdä työtä avun vastineeksi, mutta käytännössä tämä ei läheskään aina toteutunut. Työntekoa pidettiin tärkeänä erityisesti sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja ihmisarvon kannalta, ja myös työkyvyttömät avustetut osallistuivat kykynsä mukaan päivittäisiin askareisiin.
Tilanne muuttui täysin vuonna 1879. Uusi vaivaishoitoasetus velvoitti kuntia avustamaan vain iän, sairauden tai vamman takia työkyvyttömiä, kun taas työkykyisten avustaminen jäi kunnan oman harkinnan varaan. Työn teettäminen vaivais- eli köyhäintaloissa nähtiin keinona testata avuntarvetta ja vähentää avun anojien joukkoa sekä keinona periä annetun avun kustannuksia takaisin. Työnteosta tuli kaikkia kansalaisia koskeva moraalinen velvollisuus. Köyhäinapua käytettiin välineenä alempien luokkien kasvattamisessa työeetoksen omaksuneiksi kunnon kansalaisiksi.
1800-luvun säädökset edustivat kahta täysin vastakkaista näkemyksiä: vuoden 1852 asetus oli valistuksen inspiroima ja korosti ihmisoikeuksia. Sen perusajatus oli, että kuka tahansa voi kohdata ”kovaa onnea” ja että yhteiskunta oli tuolloin velvollinen auttamaan. Sen sijaan liberalismin ohjaama vuoden 1879 asetus keskittyi yksilön vastuuseen ja toimijuuteen uusilla teollistumisen muovaamilla työmarkkinoilla. Työttömyys ei ollut pätevä syy vaivaisavun saantiin. Työikäiset avunanojat nähtiin moraalisesta epäonnistuneina, kansalaisvelvollisuutensa laiminlyöneinä yksilöinä.
Työttömille oikeus (takaisinperittävään) apuun
Vasta vuoden 1923 köyhäinhoitolain myötä kuka tahansa oli periaatteessa oikeutettu köyhäinapuun syystä riippumatta, toki tarveharkinnan perusteella. Oheisesta kuviosta käy ilmi, että 1930-luvun laman aikana työttömyys köyhäinavun syynä yleistyi. Kuntien ja valtion järjestämät hätäaputyöt, työtä toisilta paikkakunnilta etsimään lähteneiden pakkopalautukset kotikuntiinsa sekä passitukset pakkolaitoksiksi rakennettuihin, vankilamaisiin työlaitoksiin olivat osa 1930-luvun työttömän arkea. Erityisesti ne työkykyiset, joilla ei ollut perhettä elätettävään, jäivät usein kokonaan yhteiskunnan avun ulkopuolelle.
1950-luvulta lähtien yhä useammat joutuivat turvautumaan köyhäinhoitoon – jota vuodesta 1956 nimitettiin huoltoavuksi – työttömyyden vuoksi. Huoltoavun syiden kategorisoinnissa 1950–1960-luvuilla yleistyneellä syyryhmällä epäsosiaalisuus viitattiin erityisesti työikäisiin miehiin, jotka hylkäsivät perheensä, käyttivät alkoholia eivätkä tehneet työtä. Nämä miehet olivat suurimmassa riskissä päätyä työlaitokseen.
Huoltoavun takaisinmaksuvelvoite ja sen pohjalta annetut työlaitospassitukset lakkautettiin vuonna 1970, mutta vahva työn eetos säilyi säädöksissä edelleen. Vaikka vaivais- eli köyhäintalot muuttuivat kunnalliskodeiksi ja kunnallisiksi vanhainkodeiksi, ja niihin pääsy määräytyi hoidon tarpeen eikä köyhyyden perusteella, vanhainkodeissa asuvat isoäidit ja isoisät olivat velvolliset työskentelemään kykynsä mukaan vuoteen 1980 asti.
Toimeentulotuki työmarkkina-aktivoinnin välineeksi
Kaiken kaikkiaan 1980-luvulla maatalousyhteiskunnan köyhäinhoidon perintö alkoi kadota ja toimeentulotueksi nimetty viimesijainen köyhyystuki alkoi muistuttaa modernia sosiaalietuutta, johon ei liittynyt työntekovelvoitetta. 1990-luvun laman myötä tapahtui käänne: toimeentulotuki muuttui työmarkkina-aktivoinnin välineeksi ja yksilön velvollisuudet alkoivat korostua oikeuksien sijaan. Viimesijaisen köyhyysturvan määrää alettiin leikata, mikäli yksilö laiminlöi velvollisuuksiaan.
Toimeentulotuen leikkauspolitiikka jatkuu edelleen. Vuonna 2025 toimeentulotuen perusosaa leikattiin enimmillään 40 prosenttia, jos avunsaaja kieltäytyi työmarkkina-asemaansa parantavista toimista eli ei ottanut työtä vastaan, ilmoittautunut työttömäksi eikä opiskellut, osallistunut kotoutumiseen tai kuntoutukseen. Hallitus on ehdottanut tuen saannin ehtojen kiristämistä vuonna 2026. Toimeentulotuen perusosaa suunnitellaan alennettavaksi ja suunnitelmana on myös leikata tuen määrää yksilön laiminlyöntien seurauksena jopa 50 prosentilla. Perustuslakivaliokunnan enemmistö on katsonut, ettei ehdotus ole ristiriidassa hallitusmuodon perusoikeussäännösten kanssa. Eriävän mielipiteen jättäneet ovat kuitenkin tuoneet esiin huolensa toimeentulon välttämättömän vähimmäistason alittumisesta ja sosiaalisen perusoikeuden vaarantumisesta.
Vuonna 1995 säädetyn perustuslain perusoikeussäädöksissä työttömyys määriteltiin sairauden, työkyvyttömyyden, vanhuuden, lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen ohella sellaiseksi sosiaaliseksi riskiksi, jonka varalta toimeentulo tulisi turvata periaatteessa sosiaalivakuutuksen kautta. Näiden riskien kohdatessa tarveharkintaista, viimesijaista toimeentulotukea ei tulisi käyttää pitkäaikaisena ratkaisuna.
Tilastot kuitenkin osoittavat, että 1990-luvun lama nosti työttömyyden toimeentulotuen saannin yleisimmäksi taustatekijäksi: yli 40 prosenttia avustetuista sai tukea työttömyyden takia. 2000-luvulla avustamisen taustatekijöitä ei enää eritelty, mutta työttömiksi kirjattujen osuus toimeentulotukea saaneista nousi enimmillään yli 70 prosentin. Työmarkkinatuki tai peruspäiväraha oli tulolähteenä yli 40 prosentilla avustetuista. Luvut kertovat siitä, että toimeentulotukea käytetään paikkaamaan työttömyysturvan aukkoja. Samalla viimesijainen toimeentulotuki on muuttunut tilapäisestä avusta pitkäaikaisemmaksi tukimuodoksi: vähintään 10 kuukauden ajan apua saaneiden osuus oli vuonna 1990 noin 12 prosenttia, vuosina 1996–1999 noin 23 prosenttia ja enimmillään luku ylsi jopa 30 prosenttiin vuonna 2016.
Pitkän ajan vertailu
Pitkän ajan vertailu osoittaa, että työ ja viimesijainen köyhyysturva ovat olleet vahvasti yhteydessä toisiinsa, ja että yksilön työkyky ja -halu ovat määrittäneet yksilön oikeutta apuun. Vertailu nostaa esiin silmiinpistäviä yhtäläisyyksiä 1800-luvun lopun liberaalin politiikan ja nykyisen uusliberaalien politiikan välillä: apu on ehdollista, siihen liittyy työvelvoitteita ja painopiste on yksilön velvollisuuksissa eikä oikeuksissa. Hyvinvointivaltion rakentamisen huippukausi 1970- ja 1980-luvuilla näyttää olleen lyhyt välivaihe, joka korosti yksilön oikeutta perustoimeentuloon ja hylkäsi pakkotoimet.
Työn merkityksen korostaminen on johtanut hierarkkiseen kansalaisuuteen, joka on marginalisoinut osan työttömistä. Pysyvissä työsuhteissa eläviin ja ansiosidonnaisen työttömyysturvan piiriin kuuluviin verrattuina ne työttömät, jotka elävät pitkäaikaisesti tilapäiseksi tarkoitetun, tarveharkintaisen tuen varassa, ovat jääneet toisen luokan kansalaisiksi.
Ihmiskuva ja tulevaisuusvisiot
Kovan linjan saksi- ja keppipolitiikka lähtee siitä, että työttömät ovat epäluotettavia ja heidät on pakotettava töihin. Työttömyys on siten määrittynyt yksilön henkilökohtaisena epäonnistumisena eikä sitä ole nähty rakenteellisena yhteiskunnallisena ongelmana. Yksilöllistävä näkökulma puolestaan selittää, miksi pohjimmaisen köyhyystuen saajien tilanteen parantamiseksi ei edes joukkotyöttömyyden aikana ole syntynyt vahvaa yhteiskunnallista protestia.
Toimeentulotuen leikkaukset ylläpitävät ja syventävät toisen luokan kansalaisen asemaan joutuneiden työttömien syrjäytymistä yhteiskunnasta sekä vauhdittavat yhteiskunnallisen luottamuksen ja turvallisuuden rapautumista. Tämän vuoden Sosiaalipolitiikan päivien useammassakin puheenvuorossa etsittiin vaihtoehtoa saksi-, keppi- ja kontrollipolitiikalle pohtimalla, mitä tapahtuisi jos sosiaalipolitiikan uudistaminen alkaisi luottamuksesta yksilöön eikä perustuisi yksilöä epäilevään ihmiskuvaan. Kestävän ja kaikille turvallisen yhteiskunnan rakentamiseksi tarvitaan kannustavaa, palkitsevaa ja osallisuutta rakentavaa eikä rankaisevaa, kurjistavaa ja kahtiajakoa lisäävää sosiaalipolitiikkaa.
Teksti perustuu esitelmääni Labour History Conferencessa Tampereella toukokuussa 2025 sekä Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä julkaistuun katsausartikkeliini Viimesijainen toimeentuloturva Suomessa 1852–2025.